為確保到2020年全國農村人居環境明顯改善，破解農村環境整治資金缺口較大的難題，迫切需要在利用好現有支持政策的基礎上，創新投融資方式，發揮好農民主體作用，打好農村污染治理攻堅戰。

習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調，要持續開展農村人居環境整治行動，打造美麗鄉村，為老百姓留住鳥語花香田園風光。當前，農業農村污染治理是污染防治攻堅戰必須要打好的七場重大戰役之一，打好農村污染治理攻堅戰，解決好資金缺口較大問題是關鍵。

截至2016年底，我國仍有40%的行政村沒有垃圾收集處理設施，80%的行政村未建設污水處理設施，40%的畜禽養殖廢棄物未得到資源化利用或無害化處理，一些地區“臟亂差”問題比較突出，與全面建成小康社會要求和人民群眾期盼還有較大差距。為此，黨中央、國務院印發一系列文件，對農村人居環境改善目標提出了明確要求，即到2020年農村人居環境明顯改善，村莊環境基本干凈整潔有序。

為確保到2020年全國農村人居環境明顯改善，破解農村環境整治資金缺口較大的難題，迫切需要在利用好現有支持政策的基礎上，創新投融資方式，發揮好農民主體作用，打好農村污染治理攻堅戰。

多種渠道資金投入推動農村環境綜合整治

近年來，各地區各部門認真貫徹黨中央、國務院決策部署，把解決好農村突出環境問題作為做好“三農”工作的重要內容，大力推進農村環境基礎設施建設，農村人居環境建設取得顯著成效。

中央財政加大了對農村環境綜合整治的支持力度。據不完全統計，中央財政可用于農村環境治理的，包括農村環境整治、水污染防治、重點生態保護修復治理、農村能源綜合建設項目、補助地方公共衛生等專項資金。此外，中央對地方重點生態功能區轉移支付資金，也可用于提升農村環境公共服務能力。

國家有關部門也結合各自職能，引導各地加大投入力度，開展形式多樣的試點示范。如原國家環境保護總局2002年啟動了全國環境優美鄉鎮創建活動，生態環境部（原環境保護部）自2008年以來持續開展了農村環境連片整治示范；住建部2013年開展美麗宜居小鎮、美麗宜居村莊示范創建活動；原農業部2013年開展“農村清潔工程”試點以解決農村污染問題，并同步開展了“美麗鄉村”創建活動等。

除了在中央、國家層面加大資金投入力度之外，各地還通過采取設立專項資金、整合涉農資金、引入社會資本、開展收費試點等措施，探索了不同的農村環境整治投入模式。

一是在中央財政資金引導和帶動下，地方政府加大了農村環境綜合整治支持力度。如山東省自2010年以來，全省各級財政僅在村鎮污水垃圾處理設施建設及運行方面，累計投入近200億元；湖北省也設立專項資金，與中央同比例投入，目前已安排11億元。

二是許多地方按照“統籌安排、各計其功”的原則，積極推進資金整合。如江蘇省2014年整合資金規模達45億元，其中省級財政安排32億元；福建省通過整合各方涉農資金、統籌生態補償資金等方式，累計捆綁整合資金達37.8億元。

三是采取PPP模式、整包打捆等方式引入社會資本。如重慶市通過PPP模式、政府購買服務、排污權交易等方式，統一負責全市農村污水處理項目建設和運行管理；江蘇一些地區將農村污水處理、垃圾清運、道路養護、河道清理打包管理。

四是一些地區積極開展農村生活垃圾污水治理收費試點，拓展了運行維護管理經費來源，調動了群眾監督環境衛生工作的積極性。如廣東省下發文件提出，實行生活垃圾一體化管理的農村，其生活垃圾處理價格可參照城市生活垃圾處理價格管理辦法進行管理；建制鎮以外的農村，其生活垃圾處理價格可按照村民自治和一事一議的原則由本村進行管理。

農村環境綜合整治資金存在很大缺口

盡管中央和地方都加大了農村環境綜合整治資金的投入，但當前資金仍存在很大的缺口。

據住建部統計數據，截至2016年底，全國行政村總數為52.6萬個，20%的行政村對生活污水進行了處理，65%的行政村對生活垃圾進行處理。根據農村環境綜合整治投入情況，單個行政村建設垃圾處理設施需投入30萬元，建設污水處理設施需投入70萬元。目前，尚有18.4萬個行政村未進行垃圾處理，建設垃圾處理設施需投入約560億元；42萬個行政村未進行污水處理，建設污水處理設施需投入約2940億元。經初步測算，全面完成農村垃圾污水處理設施建設需投入3500億元左右。

大量農村生活垃圾及污水處理設施建成之后，后期長效運行維護的投入缺口也較大，僅垃圾收集轉運處理的運行費就需300多億元。據住建部農村生活垃圾污水治理資金投入測算數據，平均每位農民每年生活垃圾處理費用為55元，2016年底全國鄉村人口為5.9億人，每年農村生活垃圾處理需投入325億元。以農村環境綜合整治工作為例，中央財政10年間累計投入435億元，帶動地方投入按照不低于500億元來測算，共計投入不足1000億元，與3500億元資金需求量相比空缺較大。

農村環境綜合整治資金存在很大缺口，筆者認為主要有三方面原因。

一是中西部地區經濟社會發展仍比較滯后，限制了資金投入。當前，東部經濟基礎較好的地區農村環境綜合整治率較高，如浙江、江蘇等省份基本實現了農村環境綜合整治全覆蓋，但中西部地區農村環境綜合整治率偏低，尤其是貧困地區還有著“建不起”“建得起，用不起”的雙重壓力。

二是我國現行財稅體制下“財權事權不對等”問題依然突出。1994年分稅制改革之后，中央財政得到了充實發展的機會，而隨著人們對越來越多公共產品與公共服務的需求，地方政府的財力不足，形成了責任在基層、財權在上級的不合理局面。

三是一些地方對農村生活垃圾污水治理不重視，相關事項尚未納入議事日程。受城鄉二元結構影響，一些地方“重城市、輕農村，重點源、輕面源，重工業、輕農業”的觀念尚未轉變，一些地方“等靠要”思想嚴重，在資金籌措、方式創新等方面沒有積極性和主動性。

創新投融資方式推動農村環境綜合整治

鑒于我國經濟社會發展所處階段和現行財稅體制的實情，以各級財政為主的投入方式，難以支撐農村人居環境改善目標到2020年如期實現。為此，建議鼓勵各地創新投融資方式，破解當前建設和運行資金缺口較大的難題，逐步建立以政府和社會資本為主、農民參與的投入機制。

一是充分利用好現有支持政策。高度重視農村環境整治工作，相應支出列入各級財政預算，切實加大各級政府投入力度，完善財政投入穩定增長機制。建議提高年度中央農村環境整治專項資金支持力度，確保力度不減弱、總量有增加；地方各級政府要統籌整合相關渠道資金，加大投入力度。

地方政府要利用好《農村人居環境整治三年行動方案》明確的3條資金渠道，即支持地方政府依法合規發行政府債券籌集資金、城鄉建設用地增減掛鉤所獲土地增值收益、村莊整治增加耕地獲得的占補平衡指標收益。

中央財政專項要切實加大對貧困地區農村環境整治支持力度，地方政府要將農村環境整治任務提前納入當地脫貧攻堅總體戰略，在實現脫貧的過程中同步開展農村環境整治。國家、省重點生態功能縣市區在整治期內每年獲得的生態轉移支付資金應列支相應比例重點用于農村環境綜合整治。

二是創新投融資方式。鼓勵采用形式多樣的整捆打包方式。以整縣方式推進的地區，可采用整縣農村垃圾或污水處理項目打包，委托有資質的第三方企業建設運營；也可采用城鎮環境基礎設施改擴建項目與農村環境整治項目打捆，吸引社會資本參與農村環境整治；還可以將城鄉接合部的農村環境整治項目與房地產開發、特色產業、休閑農業、鄉村旅游等項目相結合。

規范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經營等方式吸引社會資本參與農村垃圾污水處理項目。目前，廣東省云浮市郁南縣、陜西省西安市、貴州省六盤水市鐘山區、河南省濟源市、福建省平潭縣等地區開展了污水治理PPP項目試點；安徽省蕭縣、壽縣、懷遠縣，廣西扶綏縣，山西天鎮縣等地區開展了城鄉一體垃圾收集轉運處理PPP項目試點。

倡導新鄉賢文化，以鄉情鄉愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持農村環境整治。如湖南省嘉禾縣2014年通過發動在外的嘉禾老板回鄉投資農村環境綜合整治，就獲得民間捐款達1.6億元；寧鄉市、桂陽縣2016年民間集資、能人捐助款項都達1億元以上。

三是發揮好村民主體作用。發揮好村支書或村級黨組織的帶動作用，調動農民參與農村環境整治的積極性和主動性�？赏ㄟ^支委會、村民代表大會、“一事一議”等方式，積極引導村民垃圾分類與收費、投工投勞、捐資捐物等，或者通過環境衛生倡議書、微信群等方式，鼓勵鄉賢達人、企業老板等募捐，回鄉建設。

探索建立污水垃圾處理農戶繳費制度，鼓勵先行先試，在有條件的地區實行污水垃圾處理農戶繳費制度，保障運營單位獲得合理收益，要合理確定繳費水平和標準，建立財政補貼與農戶繳費合理分攤機制。如湖南省雙峰縣通過召開村支委會和村民代表大會、制定村規民約等方式，目前全縣已有60%~70%的村莊開展垃圾處理收費，平均每年每戶120元。

鼓勵農民全程參與農村環境整治規劃、建設、運營、管理，推行分散式處理環保設施采用農民自選、自建、自用、自管制度。建立完善村規民約，明確農民維護公共環境責任，村內公共空間整治以村民自治組織或村集體經濟組織為主，主要由農民投工投勞解決。（王波）

作者單位：生態環境部環境規劃院